跨境污染与地方治理困境：以印尼政府烟霾应对为例

原文刊载于《南洋问题研究》2017年第2期，第69至78页，

作者：江振鹏  李天宇

（推送图：印尼烟霾示意图，图片来源：雅加达环球报）

内容提要：

    印尼种植园经济发展造成严重的跨境烟霾污染，给本国及东南亚地区带来了严重的影响。只有实现环境政治地方治理与全球治理的有效联结，才是解决印尼跨境烟霾问题的关键所在。

一、印尼烟霾污染的产生及其跨境危害

烟霾是由“悬浮在大气中极小而干燥的颗粒”聚集而产生的大气污染现象，对人类健康危害巨大。印尼的烟霾污染与当地农业耕作中的“烧芭”传统密切相关。随着外岛地区种植园经济的发展，持续的毁林开荒使得印尼的烟霾污染日益扩大，并超越国家疆界，成为影响东南亚地区的跨境烟霾污染。

（烟霾影响马来西亚，图片来源：http://news.hexun.com/2013-07-24/156424401.html）

最早的跨境烟霾污染发生在1982年，影响了马来西亚、文莱和新加坡等国；1997年的烟霾污染影响了马来西亚、新加坡、文莱、泰国、缅甸、菲律宾等国家，造成上述国家同印尼关系紧张，总统苏哈托被迫向受印尼烟霾影响的邻国道歉；2006印尼的烟霾甚至影响到日本和韩国；2013年总统苏西洛再次就烟霾污染向邻国道歉；2015年的烟霾直接导致了10人死亡，经济损失超过161亿美元；2017年1月为防止烟霾再生，印尼廖内进入紧急状态。可见烟霾污染是一个长期困扰印尼和东南亚国家的环境难题。

（烟霾笼罩下的狮城，图片来源：http://big5.china.com.cn/gate/big5/henan.china.com.cn/travel/news/201306/H94380ZAMS.html）

二、印尼跨境烟霾污染形成的经济与文化根源

烟霾的产生主要原因是人类经济活动。

第一，人类对森林的破坏。印尼持续推行“外岛移民”计划使原始森林被不断开垦，仅1980-1986年间，移民年平均毁林25万公顷。

第二，种植园的放火清地行为。印尼政府扶持种植园经济，但在种植园带来的经济效益背后，农民和企业“烧芭”清理土地的陋习则成为近年来持续爆发烟霾污染的直接原因。

（烟霾的源头——“烧芭”图片来源：印尼商报www.shangbaoindonesia.com）

第三，泥炭层破坏。泥炭由沼泽地多年积累形成，蕴含丰富的有机物，但是非常易燃。为建种植园，大量沼泽地被人为排干，改为种植园。而种植园活动带来的明火引燃泥炭，排放出大量二氧化碳。

种植园经济的利益和印尼农业中的“烧芭”传统，是造成印尼烟霾污染肆虐的原因，而巨大的经济利益则是烟霾迟迟不能解决的根本所在。

三、印尼烟霾污染“地方性治理”中的多重博弈

环境政治学认为，“所有的环境难题和环境政治都是地方性的。”跨境烟霾的治理不仅要考虑到印尼政府的“地方性角色”，更要考虑印尼内部的“地方性权力结构”。印尼在跨境烟霾的治理中存在着多重的博弈，制约着烟霾的地方性治理效果。

首先，经济发展与环境治理的博弈。棕榈种植园是印尼重要的产业支撑，相关产业可为印尼带来每年上百亿美元的出口收入和2100多万人的就业机会，印尼政府不愿放缓棕榈种植业的发展。

其次，环境正义与庇护政治传统之间的博弈。烟霾污染给印尼的危害远比给周边邻国严重的多，但印尼素有的“庇护政治”传统为解决烟霾问题增加了难度。庇护制度指官员与商人相互勾结的经济形式，商人聘请在职或退休高官担任职务，利用其影响力和特权为企业谋利。因为特殊关系的存在，政府在制定政策的时候就难免偏向种植企业的利益。

再次，外岛地方政府与中央政府之间的博弈。苏哈托下台后，森林管理权下放地方政府，但地方政府盲目开发森林，加剧了森林的破坏程度。2004年印尼重新将森林管理权收回中央，但地方政府受经济利益驱使却不愿放弃对森林的管理。

最后，烧芭传统与现代环保理念之间的博弈。“烧芭”作为一种印尼农业传统，很难在短期内用行政命令予以根绝。而现代环保生产方式成本太高，也阻碍了农民从事环保生产的积极性。

对印尼来说，发展经济是首要目标，为环保而放弃种植业显然不切实际。而种植园与各级政府和官员之间的庇护关系，也使得种植园的生产活动难以被规范。印尼政府也逐渐认识到仅靠本国的力量无法解决烟霾问题，不断呼吁国际社会为印尼提供帮助。

（印尼的棕榈种植园，图片来源：Emah:Cost-Benefit Analysis of the Introduction of the Indonesia Sustainable Palm Oil Standards:A Case Study in Jambi Province,Sumatra,Indonesia）

四、多方协作：地方性环境治理与全球性环境治理的联结

越境污染涉及一个主权国家内排放的废物对其他国家的影响。从根本上治理烟霾污染，需要地方与全球性环境治理的有效联结。

首先，围绕印尼烟霾形成了国际性的法律合作框架。东盟长期致力于制定地区性环保条约，督促印尼政府履行义务。1997年东盟制定《环境与发展雅加达宣言》和《东盟区域烟霾行动计划》要求加强区域合作，防止烟霾污染。而2002年制订的《东盟跨境烟霾污染协议》，则成为首部具有法律约束力的区域环境合作协议，印尼于2014年9月批准了该协议。

第二，面对印尼缺乏治理烟霾的资金和技术的现状，国际社会也给予了相应的经济支援和技术帮助。近年来，印尼得到来自联合国、世界银行等国际组织和美国、新加坡等国家越来越多的援助，内容涉及资金和技术等多个层面。

此外，非政府组织也参与到对烟霾污染的全球性治理中。新加坡的“阻止烟霾人民行动”组织、“新加坡烟霾拯救小组”以及国际非政府组织“绿色和平”积极行动，通过募集资金和公共宣传帮助解决印尼跨境烟霾问题。

国际社会的帮助及压力，使印尼的“地方治理”既充满机遇又遭受挑战。但全球环境治理机制存在没有强制力的缺陷，因此，治理烟霾污染需要以印尼为主导，以国际参与为辅，实现地方性治理和全球性治理的有机联结。

(多方合作才是解决烟霾问题之道)

结语

综上，跨境烟霾污染与印尼的经济发展模式直接相关，但印尼发展棕榈油产业的动因是国际市场的需求，正是由于印尼的“牺牲”，才使其他国家得以在享受棕榈油产品的同时无需承担环境破坏的恶果。因此，国际社会在国际产业链条和国际环境污染中反思自己的责任，帮助印尼实施生态治理行动才是应有之义。

地方性的环境问题与全球性环境问题相互关联，任何一个国家都不能独立解决跨境问题，需要寻求国际社会的合作和帮助。同时，全球性包含于地方性之中，解决好每个地方问题，才是从根本上解决全球环境问题之道。二者要加强协调与配合，做到地方治理与全球治理的有效联结，才能使印尼早日走出烟霾治理的困境。

进一步说，传统农业在现代工业化改造中产生环境污染的案例并不仅限于印尼的烟霾领域，中国不时出现的焚烧秸秆污染和日本福冈县的“七色之烟”同样如此。这些农业现代化过程中的环境破坏不仅源于地方性的文化传统，更因为农业废物处理背后的经济动机驱使。因此，在环境污染的地方性治理中不仅需要从“道德人”假说出发倡导移风易俗，践行现代环保理念，更需要从“经济人”视角综合运用技术和法律、财政补贴等手段使处理农业废物成为一个有利可图的行业，提升农业现代的水平，从而根绝“烟霾污染”的经济动机，真正实现可持续的发展。

江振鹏 福建师范大学印尼研究中心 副教授

李天宇 福建师范大学社会历史学院世界史专业硕士研究生